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改进事业单位登记监督管理工作探索与思考
2008-12-2 15:56:45更新 来源:中国机构网 作者:佚名

    监督管理是事业单位登记管理的重要组成部分。建立科学有效的事业单位登记监督管理机制,对于保障事业单位的合法权益,发挥事业单位在社会主义物质文明和精神文明建设中作用起着重要的不可替代的作用,对于全面落实党的十七大制定的行政管理体制改革和事业单位分类改革的目标亦有重要的作用。由于事业单位登记监督管理制度和组织体系还不够健全,监督管理手段还不够有力、有效,导致整个监督管理工作还比较薄弱,作用没有得到应有发挥。要进一步加强事业单位登记监督管理工作,有必要正确认识我们面临的问题及产生的原因,从而寻找出最有效的解决问题的办法。下面结合工作实际,从监督管理实务及制度角度,就登记机关对事业单位实施监督管理问题提出一些粗浅认识。

    一、事业单位登记监督管理工作中的问题

    无论从事业单位登记监督管理的形式、内容、手段和动力方面分析,当前事业单位登记监督管理工作均存在一些不足,具体表现如下:

    (一)监督管理方式单一

    对事业单位的监督管理局限于年度检验方式,其他监督管理活动开展极其有限,有些地区的其他监督管理活动几乎没有进行。《事业单位登记管理暂行条例》(以下简称《条例》)第十七条规定:“事业单位应当于每年3月31日前分别向登记管理机关和审批机关报送上一年度执行本条例情况的报告。”这意味着年度检验工作应在每年一季度集中进行。从现实情况看,这种监督管理方式对于事业单位登记工作具有一定的约束力,对加强事业单位规范化、制度化建设起到了积极作用。但由于年度检验时间相对集中,工作量大,单一采取这种方式对事业单位进行监督管理,难以真正做到深入细致、扎实有效。

    (二)监督管理尺度模糊

    从登记管理工作自身看,虽然《条例》及其实施细则赋予事业单位登记管理机关监督管理职责,并明确了监督管理的内容和要求,但监督管理的内容还比较原则。实施细则规定的监督管理内容归纳起来有七项,包括事业单位按照国家法律法规和规章制度开展活动、按照《条例》规定办理登记事项、按照核准登记的宗旨和业务范围开展活动及收入使用、按照《条例》规定提交年度报告、证书和印章使用、接受捐赠和资助管理使用等情况,所涉及的范围非常广泛。有的内容缺少权威解释;有的内容只是提出了问题,而缺少组织实施的配套措施。造成登记管理机关在进行监督管理时,对如何把握监督管理内容,地方事业单位登记管理机构如何实施监督管理有时比较模糊。从登记管理工作与其他管理工作的关系看,对事业单位具有监督管理职能的诸多部门职能交叉,有些监督管理工作应由谁为主负责不够清楚,使监督管理职能有时落实起来难度比较大。

    (三)监督管理措施乏力

    尽管《条例》赋予事业单位登记管理机关诸多监督管理责任,但因受权有限,且受到体制因素、制度因素和环境因素的影响,开展监督管理工作的手段不够有力,一旦出现问题,登记机关在进行监督管理时,如果有关方面不配合,就很难奏效。从其运行效果方面估量,无论是对事业单位法人行为的监督,还是对登记程序要求的把握均存在明显的不足。

    (四)监督管理动力缺失

    表现在监督与被监督两个方面的积极性均不高。从年度检验的情况看,因这项工作是《条例》明确的监督管理事项,各登记机关不能不作为,各事业单位也基本上接受了年度检验。但无论从监督一方还是从被监督一方,对实施年度检验的认识仍有偏差,实际操作中应付现象比较严重。在一些地区和单位,年度检验成为摆设,其效果差强人意。从日常监督管理情况看,各登记机关开展活动、研究对策的主动不强,日常监督管理工作在一些地区没有真正开展起来。

    二、形成事业单位登记监督管理问题的原因

    (一)登记制度因素

    《条例》授予登记管理机构监督管理职能,但与之配套的行政措施和经济措施等未能有效跟进。突出反映在四个方面:第一、相关管理措施极其有限,而现实问题错综复杂,制度跟不上形势变化。尤其是日常监督管理缺少制度规范,造成管理盲区。第二、监督管理存在制度、规则局限性及刚性不足问题,一旦发生违规问题,如果有关方面不予配合,因没有配套处置规定,登记管理机关难有作为。第三、《条例》及其实施细则的一些条款缺少操作性,难以实施到位。例如:《条例》第十九条规定了撤销登记,但并未规定如何办理,因办理撤销登记有可能涉及一些纠纷和责任,地方登记机关不敢贸然行事,使撤销登记成为摆设。第四、各项政策之间的协调和配套方面存在许多矛盾,横向部门责权利的划分方面,各管理部门的意见还时有不一致,这些都直接影响了登记管理的规范性。例如:财政部门要求机关、事业单位财务集中统一管理,为此不少事业单位被取消基本帐户号,从而使这些单位失去了《条例》规定的事业法人的一项基本条件。

    (二)被监督主体体制因素

    将社会组织中的一部分归类为事业单位具有中国特色,顺应了中国国情需要。但就其构成和具体单位的设立,以及管理体制上看,还存在着不合理、不科学的问题,影响了监督管理职能的发挥。首先、事业单位构成不科学。现有事业单位按功能划分,可分为行政管理型、企业管理型和社会公益型三类,前两类单位运行模式有其自身的特点,它们分别更适合用机关和企业方法来进行管理,均不适用于现有事业单位的管理方法。目前这两类事业单位所占份额还比较大,允许它们继续保留事业性质,无疑对规范管理带来极为不利的影响。此外,列入参照公务员法管理的事业单位,既要执行公务员法,又要执行《条例》,实践证明,这种双轨制管理模式是不利于管理的。其次、事业单位设立不科学。有些事业单位的设立参杂解决行政编制不足或考虑部门利益的因素,为此,其从设立之初就存在缺陷,这类事业单位往往编制很少,内部体制不健全,人财物不独立,对照《条例》规定其不具备法人条件,对这类事业单位实施监督管理,很难达到预期目的。再次、管理体制不顺。事业单位由国家出资举办,目前大多数事业单位在人财物方面均隶属国家机关,实际归属是与之有业务隶属关系的某个主管部门,主管部门与事业单位之间存在着利益关系,许多主管部门甚至将事业单位当作下属一个部门使用,使主管部门的角色从管理者变为直接操作者。考虑到自身利益,主管部门对事业单位的违规问题庇护行为比较普遍,加上部分政策法规条款的匹配和衔接出现问题,使登记监督管理功能大打折扣,有时成为形式而已。

    (三)登记管理体制因素

    监督管理队伍薄弱。体现在两个方面:

    第一、登记管理机构及人员配备不到位。虽然事业单位登记管理工作从中央到县四级网络体系形式上已建立,但实质却很脆弱。纵观登记管理机关的设置及运行情况,中央和省两级登记管理机关机构健全,工作运转基本正常,而市、县两级多数没有独立建制,甚至没有配备专职管理人员,在这样的管理体制和管理状态下,对事业单位实施监督管理精力得不到保证,措施也难以到位。

    第二、事业单位登记管理机关的机构性质及归属不统一、不配套。根据《条例》的授权,事业单位登记管理机关承担事业单位登记管理职责,理应定性为行政执行机构,纳入国家机关序列。但由于种种原因,目前从中央到地方各级登记机关多数定为参照公务员管理的事业机构。其自身为事业性质,管理事业单位登记工作,体制不顺,一定程度上影响了其机构地位及权威性,影响了整体功能的发挥,并最终影响了其监督管理职能发挥的有效性和平衡性。目前,对登记管理机关及其人员的配备缺乏制度约束,致使各地登记机构的设置及运行各行其是、各自为阵。有设为行政机构的,也有设为事业机构的;有独立建制的,也有与编办某一个处室合署办公,或在编办或在某一个处室增挂登记机构牌子的;在机构级别上也有高有低。各地登记机构的不统一,削弱了管理系统的整体合力。尤其市、县两级登记机关是实施监督管理的直接操作机构,但其配备的现状不理想,力量配备相对薄弱,影响了监督管理工作的正常开展。

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