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关于事业单位改革问题的调查报告
2008-12-2 15:51:25更新 来源:中国机构网 作者:佚名
    2000年,为了完成湖南省交给津市的试点任务,津市在全省率先启动了事业单位的分类改革,当时的改革力度很大,改革成果也得到了各级领导和组织的高度认可。但是正如一切新生事物一样,改革既不可能无懈可击,也不可能一捶定音。目前,在转体和撤消的事业单位中,多数单位已经从真正意义上实现了企业化运行,但有少部分至今还没有走出缓冲地带。为此,津市编办沿着改革的脚步,进行了跟踪调研。

    一、事业单位的蜕变

    在2000年改革的主体战役中,津市共精简事业机构155个,其中转体56个,撤消40个,合并59个。转体和撤消单位共分流人员1855人,其中转体单位1409人。

    1、改革预期的理想模式

    改革初期的总目标是使部分单位退出事业范畴。基本程序是:第一步实现政、事、企三分开。剥离延伸到事业单位的行政管理职能,归并到相应的行政机关;将纯公益性职能和生产经营性业务分开,把从事生产经营活动的机构和人员推向市场。其转体改制的实质就是实现“一个置换、两个解除”,即通过量化部分国有资产置换事业单位干部职工身份,解除事业单位对政府的依附,解除干部职工对事业单位的依附。在改制的具体形式上实行“五脱钩”:改革单位与行政或其他类似职能脱钩;与主管部门经费拨付关系脱钩;与行政或事业编制脱钩;与主管部门人员调配权脱钩;与单位名称脱钩。

    可以说,改革的预期目标,是要打造一个理想的政、事、企职能明晰的社会共同体。

    2、改革政策的运行轨迹

    历经改革洗礼后的津市转体事业单位,在沿着理想化的模式运行的过程中,多数的单位和主流的人群逐渐步入了正常的轨道,可是部分单位出现了不适症状。为此,根据上级党委政府以及相关部门新出台的政策,结合津市改革发展的实际情况,2001年以来,该市常委会议曾三次就相关深化改革的议题进行研究。市编办对相关的常委会议精神进行了搜索和解读:

    2001年的研究意见:第一条“原事业单位转体为非企业后,由民政部门请示上级后,先进行登记,确定其法人资格”。从当时决策的意图来看,似乎要为转体的非企业单位寻求一个中间地带,使其在办理法人登记时,既不归属于事业,也不归属于企业。其中“民营事业单位(医院、学校)暂仍由事业单位法人登记办进行登记”。这条应该是为规避企业法人登记、年检费用过高的问题所定。但从登记受理的工作主体服务对象的范围来看,仍然保持着事业单位的标志;第二条,“转体重组为企业和非企业单位的原有人员和新进人员在上级没有明确规定前,由劳动部门办理相关手续,如上级有新文件明确规定,则按上级规定办理”。这条意见相当于重申了转体单位人员的企业员工身份。同时,也为上级政策预留了一定的推行空间。

    2002年研究的意见:“要进一步深化和完善对事业单位的改革,要按照中央的精神,结合津市的实际,对改革予以规范、修补和深化。对极少部分改革方案,经过运行后发现明显与上级政策不符或不切合实际的,可作适当修补、完善”,这条意见是基于改革可能存在的不完备性、上级政策的不契合而作出的决策调整;“对改革没有真正到位的,要进一步深化,特别是要把单位内部的机制真正转换到位”。“对于改革事业单位的性质和人员身份问题规定:凡是方案确定撤消的单位,维持撤消的决定。凡是已经实施转体、并确能进入市场运作的,按市场机制转为企业”。这条意见是要保持改革的主流和方向,进一步深化改革,该脱钩的彻底脱钩。“凡是担负有行政职能的事业单位转为企业的,给予5年的过度期,在过度期内,实行企业运作、事业待遇的双重性质管理”。这条意见设定了部分转体单位的过度期,但没有明确期满后的处理办法,也没有列出实施双重管理单位的清单,且可操作性不强。在财政投入的问题上规定:“凡是按照事业单位管理的,财政拨款按照2001年的标准不变。凡是负有公益性管理职能的事业转体企业,财政给予一定的专项补贴”;对转体事业单位的人事管理规定:“对保留事业性质的单位和事业性质企业化管理的单位,按原事业单位人事管理办法管理”。这几条意见实际上仍然承认了政府和单位、单位和个人之间的经费拨付、编制管理、身份管理的联系。“对转为企业的单位人事管理由原主管部门加强监管”,这实际上也没有解除转体单位员工和部门的依附关系。

    2005年研究的意见:“2000年事业单位改革时转体了的并担负有行政职能的单位,维持现状,继续保留事业性质、企业化运作,其员工按照‘老人老办法、新人新办法’的原则管理,保留原有身份待遇不变,待上级出台事业单位改革的规范性文件后再按上级文件要求办理”。我们理解,这次研究的意见是等待上级政策,相关转体事业单位仍然按照原有轨迹运行。

    从常委会议为调整、深化和完善改革出台的一系列政策不难看出,虽然在前进的路上显得有点步履蹒跚,但是沿着改革的终极目标的步伐始终没有改变。到2005年,已经形成了一个较为科学的关于事业单位改革的思想体系,其具体的方略概括起来就是三条:

    第一:“对于极少部分方案,经过运行后发现明显与上级政策不符或不切合实际的,可作适当修补、完善”;

    第二:“凡是方案确定撤消的单位,维持撤消的决定。凡是已经实施转体、并确能进入市场运作的,按市场机制转为企业”;

    第三:“转体了的并担负有行政职能的单位,维持现状,继续保留事业性质、企业化运作,其员工按照‘老人老办法、新人新办法’的原则管理,保留原有身份待遇不变,待上级出台事业单位改革的规范性文件后再按上级文件要求办理”。

    3、改革政策运行的现状

    按照上述系列配套政策运行的结果,目前津市市56个转体事业单位已经较为明显地分化为4种类型。

    1、转体后按上级政策要求已重新设立的机构11家:7个乡镇4个街道劳动保障服务站。

    2、转体改制后不再要求实行事业单位法人年检,并比较成功转型为企业化运行的单位18家,包括中介机构2家:津正律师所、鼎鸣律师所;其它机构16家:建筑设计院、有线电视台、广播服务公司、民政社区服务中心、殡仪馆、红旗影剧院、电影公司、农机化学校、种子公司、兰苑宾馆、物质行业办、总工会职工学校、商业幼儿园、机关幼儿园、血防站、保河堤血防站。

    3、转体后身份置换、债务清偿不到位的单位10家:9个乡镇文化广播电视站、商业职工医院。

    4、政企、政事、事企分离不彻底的单位17家:⑴建设:市政管理处、园林管理处;⑵城管:环卫管理处;⑶房管:房管所、房产经营公司、房产交易所;⑷卫生:妇幼保健院、中医院、汪家桥卫生院、南区医院、第二人民医院、6个乡镇卫生院。

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