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机构编制实名制管理的外延性思考
2008-12-2 11:18:09更新 来源:中国机构网 作者:佚名

    机构编制管理实行实名制,是新形势下加强机构编制管理的必然选择。所谓实名制是指由《机构编制管理证(手册)》制度、机构编制和人员名实对应制度、编制核准使用制度以及机构编制和人员实名制信息库构成的机构编制管理模式(江苏表述)。从宏观目标看,机构编制实名制是为了适应经济和社会快速转型,深化行政管理体制改革,有效控制机构编制和实有人员膨胀,落实机构编制管理政策法规而采取的顺时之举。从实践层面看,机构编制实名制是针对近年来机构编制管理过程中出现的超编、超职数、混编、混岗、吃“空饷”、底数不清等问题而采取的应对措施,这既是个实践问题,又是实名制设定的预期目标。但笔者认为,实现实名制管理预期目标的路径是复杂的,影响因素很多,有的问题是实名制自身无法解决的。实名制作为一种管理模式,“一证一库”是基础,三项制度是保障和延伸,除此之外,机构编制实名制的有效推进还受到思想观念、管理体制、运行机制和技术进步等更多外延性因素的制约。换言之,就是要把实名制这一新的管理模式置于经济社会发展的新背景、新形势下进行审视和认识,需要对传统的机构编制管理模式进行变革和改造,涉及管理制度的重新构建和工作机制的重新确立,通过实名制的实施逐步建立起规范有效的机构编制管理新模式。

    一、在认识层面上:突破传统的思维定势,重新审视和定位新背景下的机构编制工作

    机构编制管理是与国家和国家行政相伴而生的,有行政管理就有机构编制工作,只是不同时期的工作要求和重点不尽相同。改革开放以来,特别是1991年中央机构编制委员会和中央编办的正式组建,进一步加强了中央对全国机构编制的领导,基本理顺了职能关系,各级机构编制工作都得到一定加强。但在社会主义市场经济体制逐步完善,改革开放不断深入,经济和社会快速转型的新时期,现行的机构编制管理模式与机构编制管理的设定目标不相适应,传统思维与现代理念发生冲突、经验管理与科学管理产生碰撞。这里既有机构编制部门自身工作“缺位”、职能履行不到位的问题,也有社会对机构编制工作了解不够、认识不足的问题,特别是机构编制管理体制演变过程中,一些很清晰的职能错位了,很明了的概念模糊了,原本符合逻辑的关系扭曲了。

    一是管编制与管人头的关系。按照传统的思维,机构编制部门管的是“123”(数字),组织人事部门管的是“你我他”(人头),但这个界定是计划经济条件下的产物。计划经济时期,由于人事财政体制的单一性,管住数字基本就控住了人头;但在社会主义市场经济不断完善的今天,机构编制管理的环境发生了根本性变化,地方财力的增强和自主权的增加,为在核定的编制员额外用人创造了可能,如果只管数字、不管人头,很容易出现实有人员大于编制员额的问题。其实,机构编制部门管人头关注的重点是编制与人员的名实对应以及是否符合编制结构要求,而不是干预组织人事部门对具体人头的把关和手续的办理。如果仍然固守旧有的思维模式,把管数字与管人头机械地割裂开来,推行机构编制实名制就有“越权”之嫌,这是必须突破的一个认识障碍。

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