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应当从体制上打破机关事业单位人员与企业人员分割管理的局面
2008-12-1 16:33:14更新 来源:中国机构网 作者:佚名
    人力资源作为经济发展的核心要素,是一切资源中最为宝贵的资源。能否实现人力资源合理流动与有效配置,是我国由人力资源大国变为人力资源强国的关键所在。当前的紧迫任务是需要从体制上打破机关事业单位与企业人员分割管理的局面,消除人力资源合理流动、有效配置的体制性障碍。

  一、人力资源的整体属性,迫切需要统筹管理全社会的人力资源

  人力资源具有整体性特征。人力资源是有劳动能力且愿意参与社会劳动的人口的总和,其本身是对社会全体劳动者而言的,不是特指某一部分劳动者。为了保证人力资源的规模、结构适应社会经济发展的需要,政府必须对全社会的人力资源供求状况进行宏观和中长期的统计、预测、规划,制定人力资源管理的基本制度、政策和标准,维持人力资源管理流动秩序等。简言之,政府对人力资源的管理,应是面向全社会的整体性人力资源管理,而不应是部门分割的管理。长期以来,我们在实践中将人力资源实际上区分为公共部门内部的人力资源与公共部门外部的人力资源,机关事业单位人员属于公共部门人力资源,在类别上又对公务员和事业单位工作人员作了进一步划分,包括企业人员在内的其他劳动者则属于公共部门外部的人力资源。政府人事部门负责机关事业单位的人力资源管理,劳动部门负责对包括企业人员在内的其他人力资源管理。这种管理体制难以实现机关事业单位人员和企业人员的统筹协调,导致我国人力资源的结构失衡。根据《中国统计年鉴(2004年)》相关数据,大量人才聚集在政府机关、事业单位等非产业部门,产业部门拥有的人才仅占人才总量的40%,而英、美两国的此项比例分别是80.8%和61.4%,我国农业、通讯、金融保险、地质水利、房地产和贸易等行业人力资源严重不足。尤其是新材料、新能源、生物技术、信息技术和环保等专业工程技术人力资源远不能满足需要,特别是高新技术和复合型人力资源整体性短缺。

  人力资源的整体性特征决定了人力资源管理的整体性属性。实现整体性的人力资源管理,迫切要求人力资源管理机构与职能的整合。十七大报告明确提出要“建立统一规范的人力资源市场”。也只有统一规范的人力资源市场,才能最大限度地保证人力资源在更大的范围内、更宽广的平台上合理流动与配置。实践表明,市场化配置是人力资源合理流动与有效配置的基本方式。当前,人力资源市场发展滞后于资本市场、商品市场的发展,其突出表现是人力资源市场的主体没有真正确立,人力资源市场机制尚未形成,专业化、信息化、产业化的人力资源市场服务体系至今还不完善。这种状况与我们没有“建立统一规范的人力资源市场”有直接的关系。人力资源市场一体化必然要求人力资源管理的一体化。这就要求我们必须超越传统的人事管理体制,打破人力资源管理的部门分割体制,推进职能有机统一,真正实现以统一的人力资源市场整合“人才市场”与“劳动力市场”,对全社会的劳动力进行整体性的人力资源管理,做到政府对全社会人力资源的统筹。

  二、人力资源的合理流动与有效配置,迫切需要统筹基本社会保障体制

  人力资源的合理流动与有效配置,不仅取决于劳动力市场的发育,而且取决于社会保障制度的健全。基本社会保障是人力资源流动的重要支撑。在一定意义上说,整体性人力资源管理需要以统筹协调的基本社会保障为前提。不健全的社会保障,严重阻碍了劳动力在不同所有制之间、不同行业之间以及城乡之间的自由流动。据调查,在影响人力资源流动的各种因素中,单位用人机制不灵活、人才市场发育程度低和社会保障制度不健全被认为是目前影响人才合理流动的最主要的三大体制性障碍。为了消除这一弊端,应在逐步扩大社会保险制度覆盖范围的基础上,为各种经济成分、各种用工形式的城乡企业职工以及机关事业单位的工作人员,提供统筹协调的基本社会保险制度,建立起全方位、一体化的社会保险管理体制,促进人力资源的自由流动。

  整体性的人力资源管理,要求政府为我国人力资源市场提供无边界无差别的公共服务,为人力资源合理流动与有效配置提供统一规范的保障平台。美国人力资源的自由流动与美国政府向全体公民提供统一的基本社会保障是分不开的;而法国的人力资源流动不畅,则与其行业分割、公私各异的社会保障体制密切相关。可见,根据我国国情,实现政府人力资源管理职能与社会保障职能的有机统一,有助于建设人力资源的统一市场,为人力资源的合理流动和有效配置创造条件。

  三、公务员管理有其特殊性

  公务员是人力资源的有机组成部分,公务员法律地位的特殊性决定了公务员管理的特殊性。公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。从学术角度分析,公务员是国家的公仆,必须忠于国家、忠于宪法;公务员是法律的执行者和实施者,必须模范地遵守宪法和法律,必须受到更多的法律约束;公务员是管理和服务多数人的少数人,既要公务员加强其监督,又要保障其合法权益,使其始终做人民的公仆,更多地服从公共利益,追求公共价值。正是因为公务员特殊的法律地位,决定了公务员具有区别于一般公民的特定权利、义务,决定了国家专门制定《公务员法》作为对公务员队伍管理的法律依据。

  公务员管理是对公务员职务的管理,更多地体现国家意志。公务员的分类、更新、激励保障、监督机制明显地区别其他类型人力资源管理方式。公务员的录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休、职位聘任,考核、奖励、职务升降、工资福利保险、惩戒、回避、申诉控告、法律责任等诸环节,都要依照《公务员法》及其配套法规进行管理。如,公务员的交流不是市场机制发挥作用的结果,而是组织调配的结果,公务员应当服从组织的决定。公务员工资水平不是由人力资源的市场价格机制决定的,而是在平衡比较公私部门收入水平的基础上依法确定的。正因为如此,多数国家设置了不同类型的专门负责公务员管理的部门。我国公务员制度只有15年的短暂发展历史,目前实施《公务员法》的任务还非常繁重,公务员能力建设还任重道远,国家还需要有专门的机构负责《公务员法》的实施。

  公务员管理从属于政府整体性人力资源管理的大范畴。公务员管理属于国家对公共职位的管理,属于政府的内部人事行政,不属于政府对社会的公共行政。多数国家虽然设置不同类型的公务员管理部门,但设置政府内阁一级的部门来管理的情形比较少。例如,美国是通过独立机构人事管理局来管理的,新西兰是通过独立的公务员委员会来管理的,韩国是通过中央人事委员会来管理的。我国应立足国情,合理借鉴国外有益的做法和经验,适当归并相应的机构职能,以便将公务员管理纳入整个人力资源管理体制之内,又保证其所具有的相对的独立性和特殊性。
 
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